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RIFORMA PA [c.d. Madia]

Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche

Autori: Giorgio Valandro (con la collaborazione di Francesca Meneghini e Chiara Lazzaro)

Data di pubblicazione: settembre 2015

Ultimo aggiornamento: 10 marzo 2017


INFODIRITTO opera per la correttezza dei dati giuridici messi a disposizione e corregge tempestivamente gli errori segnalati a infodiritto@unipd.it. La corretta applicazione della normativa resta nella responsabilità degli uffici competenti.

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Course: STUDI E DOSSIER
Book: RIFORMA PA [c.d. Madia]
Printed by: Guest user
Date: Sunday, 26 September 2021, 6:10 AM

STRUMENTI DI LETTURA

TESTI E DOCUMENTI

La legge è entrata in vigore il 28 agosto 2015.

Si mettono a disposizione alcuni strumenti per una prima lettura di una riforma che, con i successivi decreti legislativi, andrà a incidere anche sul sistema universitario:

DECRETI DELEGATI

Tra le numerose deleghe legislative, da esercitare di norma entro un anno, si segnalano in particolare quelle concernenti:

  • Amministrazione digitale (art.1) → 
  • Conferenza di servizi (art. 2) → 
  • Accelerazione dei procedimenti amministrativi (art. 4) → 
  • Segnalazione certificata di inizio attività (art. 5) → 
  • Trasparenza delle PPAA (art. 7) → 
  • Dirigenza pubblica (art.11) → 
  • Conciliazione dei tempi di vita e lavoro nelle PPAA (art. 14) → 
  • Lavoro pubblico (art.17) → 
  • Società partecipate da PPAA (art. 18) → 

Per aggiornamenti vedi anche:

IMMEDIATA APPLICAZIONE

La legge contiene anche diverse disposizioni immediatamente applicabili in tema di:

1. Autotutela amministrativa

2. Divieto di conferire incarichi a soggetti in quiescenza

3. Silenzio assenso tra PPA

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DECRETI DELEGATI

DELEGHE IN MATERIA DI RIORGANIZZAZIONE DELLA PA [SELEZIONE]:

  • Amministrazione digitale e il suo codice (art.1);
  • Conferenza di servizi (art. 2);
  • Accelerazione dei procedimenti amministrativi, con riduzione dei loro termini (art. 4);
  • Segnalazione certificata di inizio attività - SCIA (art. 5);
  • Trasparenza delle pubbliche amministrazioni (art. 7); 
  • Dirigenza pubblica (art.11);
  • Promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle PP.AA. (art. 14)
  • Lavoro pubblico (art.17);
  • Società partecipate da pubbliche amministrazioni (art. 18)

ITER DI APPROVAZIONE

L'approvazione dei decreti legislativi prevede diversi passaggi:

  1. Approvazione del Consiglio dei Ministri;
  2. Parere del Parlamento;
  3. Verifica della Ragioneria generale dello Stato;
  4. Intesa con la Conferenza unificata Stato-regioni (per specifiche materie).

La Corte costituzionale, con sentenza n. 251/2016, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge delega 124/2015, nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi attuativi siano adottati previa acquisizione del solo parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. Si tratta in particolare delle deleghe in materia di:

a) Dirigenza (art. 11, comma 1, lettere a), b), n. 2), c), nn. 1) e 2), e), f), g), h), i), l), m), n), o), p) e q), comma 2);

b) Pubblico impiego (art. 17, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t), in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4);

c) Società partecipate (art. 18, lettere a), b), c), e), i), l) e m), numeri da 1) a 7), in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4);

d) Servizi pubblici locali (art. 19, lettere b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u), in combinato disposto con l'art. 16, commi 1 e 4).

La Corte Costituzionale al punto 9 della citata sentenza ha precisato che le pronunce di illegittimità costituzionale sono circoscritte alle disposizioni della legge delega 124/2015 e non si estendono alle conseguenti disposizioni attuative, che restano in vigore. Per invalidare i decreti legislativi attuativi, quindi, le Regioni interessate dovranno proporre una ulteriore impugnazione per specifici aspetti (per es. sulle società partecipate). [sintesi di Corte Cost. 251/2016]

→Riforma lavoro pubblico

Per le modifiche introdotte dai d.lgs. 74 e 75 del 2017 al testo unico del pubblico impiego, in tema di valutazione e di stabilizzazioni, si rinvia all'apposito DOSSIER:

→RIFORMA LAVORO PUBBLICO

→ Società partecipate

DECRETO LEGISLATIVO 19 agosto 2016, n. 175  - Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica [permalink a Normattiva.it]

Le disposizioni introdotte  sono state integrate e corrette Le modifiche al al d.lgs. 175/2016, introdotte  dal d.lgs. 100/2017, sono entrate in vigore il 27 giugno 2017

STRUMENTI DI LETTURA

IN EVIDENZA

  • Finalità delle pertecipate (art. 4):
    1. Nessuna limitazione per società aventi oggetto esclusivo "la realizzazione di  progetti di ricerca finanziati dalle istituzioni dell'Unione europea" (art. 26)
    2. possibilità per le università di  costituire "società per la gestione di aziende agricole con funzioni didattiche"
    3. inclusione dell'autoproduzione di beni o servizi  strumentali anche "allo svolgimento delle loro funzioni" (dell'ente pubblico o delle società partecipate, ndr)
  • Attività consortili: aggiunte in definizione "società" (art.2, co. 1, d.lgs. 175/2016)
  • No sanzioni per mancata razionalizzazione (art. 20, co. 7, d.lgs. 175/2016): limitazione agli enti locali
    SSpspin off o di start up universitari
  • Spin off e start up universitari: razionalizzazione dopo 5 anni dalla costituzione (art. 26, co. 12-ter, d.lgs. 175/2016)
  • Scadenza ricognizione partecipate e personale (art. 24 e 25 del d.lgs. 175/2016): entro il 30/09/2017
  • Adeguamento statuti partecipate (art. 26): entro 31/07/2017
  • Società in house: precisazioni (art. 2, co.1 e art. 16, co. 3-bis)

→ Giustizia contabile

DECRETO LEGISLATIVO 26 agosto 2016, n. 174 - Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124

Le nuove disposizioni entreranno in vigore il 7 ottobre 2016, "ferme restando le disposizioni delle singole leggi di settore in materia di denuncia di danno erariale".

Si segnala in particolare il seguente articolo:

ART. 52 - Obbligo di denuncia di danno e onere di segnalazione

    • Strutture burocratiche, dirigenti e responsabili di servizi - "I responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle amministrazioni, comunque denominate, ovvero i dirigenti o responsabili di servizi, in relazione al settore cui sono preposti, che nell'esercizio delle loro funzioni vengono a conoscenza, direttamente o a seguito di segnalazione di soggetti dipendenti, di fatti che possono dare luogo a responsabilità erariali, devono presentarne tempestiva denuncia alla procura della Corte dei conti territorialmente competente" (comma 1)
    • Tutela del whistelblower - "Le generalità del pubblico dipendente denunziante sono tenute riservate" (comma 1, ult. parte)
    • Obbligo di autotutela della PA - "Resta fermo l'obbligo per la pubblica amministrazione denunciante di porre in essere tutte le iniziative necessarie a evitare l'aggravamento del danno, intervenendo ove possibile in via di autotutela o comunque adottando gli atti amministrativi necessari a evitare la continuazione dell'illecito e a determinarne la cessazione" (comma 6)

In tema di segnalazione di illeciti da parte dei pubblici dipendenti vedi anche:

IMMEDIATA APPLICAZIONE

Disposizioni di immediata applicazione - PDF

La legge delega 124/2015 in commento contiene anche alcune disposizioni immediatamente applicabili a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le università, a partire dal 28 agosto 2015 (data di entrata in vigore della legge).

Si tratta in particolare di disposizioni modificative o integrative della disciplina dei seguenti istituti:

1. Autotutela amministrativa (art. 6: modifiche alla legge 241/1990) 

2. Divieto di conferire incarichi a soggetti in quiescenza (art. 17, ultimo comma)

3. Silenzio assenso tra PP.AA. (art.3: modifiche alla legge 241/1990)

→ Autotutela amministrativa

La legge di riforma in commento (l. 124/2015) ha modificato alcune disposizioni della legge sul procedimento amministrativo (l. 241/1990) in tema di autotutela amministrativa. Per quanto più interessa la nostra amministrazione, rilevano le modifiche agli artt. 21-quater e 21-nonies, apportate dalle lettere c) e d) dell’indicato art. 6, l. 124/2015.

Gli istituti in questione riguardano il potere delle pubbliche amministrazioni di privare di effetti i propri provvedimenti, in maniera temporanea (potere di sospensiva ex art. 21-quater) o definitiva (potere di annullamento in autotutela ex art. 21-nonies).

In precedenza non erano indicati limiti temporali all’esercizio dei poteri in questione, lasciando quindi ampia discrezionalità sul loro utilizzo. La riforma incide proprio sotto questo aspetto, fissando un espresso termine di decadenza per l’esercizio dei poteri caducatori e sospensivi di cui si discute (18 mesi).

1.1. Annullamento d’ufficio (art. 21-nonies, legge 241/1990)

In linea generale, l’annullamento d’ufficio previsto dall'art. 20 della l. 241/1990 presuppone l’originaria illegittimità del provvedimento ex art. 21-octies, comma 1, un provvedimento che l’amministrazione elimina con effetti ex tunc, in quanto viziato ab origine da una delle tre tipiche cause di annullamento dell’atto amministrativo: violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza.

La riforma in commento ha introdotto all’art. 21-nonies (l. 241/1990) una limitazione temporale della durata del potere di autotutela c.d. decisoria (potere della PA di riesaminare, senza l’intervento del giudice, i propri atti sul piano della legittimità, al fine di confermarli, modificarli o annullarli).[1]

Per quanto riguarda i provvedimenti autorizzativi o attributivi di vantaggi economici, infatti, è disposta la decadenza dal potere di autotutela decorsi 18 mesi dall’emanazione dell’atto illegittimo. Quindi, decorsi i 60 giorni per l’impugnazione in sede giurisdizionale dell’atto e trascorsi gli indicati 18 mesi dall’emanazione per l’esercizio dei poteri di autotutela, l’atto non può più essere eliminato.

L’unica eccezione alla nuova disciplina riguarda i provvedimenti amministrativi ottenuti sulla base di false rappresentazioni dei fatti, di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, per effetto di condotte costituenti reato, ove accertate con sentenza passata in giudicato. Provvedimenti emanati sulla base di questi presupposti possono sempre essere annullati in autotutela, anche dopo l’avvenuto decorso dei 18 mesi sopra citati.

1.2 Sospensione in autotutela (art. 21-quater, legge 241/1990)

In coerenza con la modifica all’art. 21-nonies (annullamento d’ufficio, paragrafo precedente), la legge di riforma ha modificato l’art. 21-quater, l. 241/1990, limitando a 18 mesi anche il potere dell’organo che ha emanato il provvedimento amministrativo di sospendere l’efficacia o l’esecuzione del provvedimento stesso, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario[2].

Decorsi i 18 mesi, arco temporale in cui l’amministrazione interessata potrebbe annullare d’ufficio il proprio atto riconosciuto illegittimo, l’amministrazione decade anche dal potere di sospendere il proprio atto.


[1] L’art. 6, comma 1, lett. d), l. 124/2015, ha inserito all’art. 21-nonies della l. 241/1990, dopo le parole “entro un termine ragionevole”, il seguente inciso: “comunque non superiore a 18 mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20”.

[2] L’art. 6, comma 1, lett. c), ha aggiunto all’art. 21-quater il seguente periodo: “La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies.

→ Divieto incarichi a pensionati

La legge 124/2015 ha modificato ulteriormente questa materia (già modificata dal d.l. 90/2014), prevedendo la possibilità di conferire incarichi di studio e consulenza a titolo gratuito a soggetti in quiescenza anche per più di un anno, mantenendo il limite temporale di un anno “per i soli incarichi dirigenziali e direttivi, ferma restando la gratuità" (art. 17, ultimo comma, legge 124/2015).

Soltanto per gli incarichi dirigenziali e direttivi, quindi, "ferma restando la gratuità" sono previste ulteriori limitazioni:

a)  durata non superiore a un anno, presso ciascuna amministrazione;

b) non prorogabilità e non rinnovabilità.

È invece possibile il conferimento a titolo gratuito, per periodi anche superiori all’anno, di incarichi di studio e consulenza a soggetti in quiescenza. Resta fermo il divieto di conferire incarichi a titolo onerosoa soggetti già lavoratori pubblici e privati collocati in quiescenza[1].

Sul punto, è successivamente intervenuta la circolare 5/2015 (10 novembre 2015) del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, la quale a sua volta intregra la precedente circolare 6/2014 del medesimo Ministro (4 dicembre 2014).


[1] L'art. 5, comma 9, del d.l. 95/2012 (come modificato dall'art. 6 del d.l. 90/2014 e poi L'art. 17, ultimo comma, legge 124/2015) prevede che le PP.AA. non possano conferire, a titolo oneroso, a soggetti già lavoratori pubblici e privati collocati in quiescenza: a) incarichi di studio e di consulenza; b) incarichi dirigenziali o direttivi; c) cariche in organi di governo di amministrazioni pubbliche. Sul tema vedi più ampiamente il dossier di INFODIRITTO sul d.l. 90/2014.

→ Silenzio assenso tra PP.AA.

La legge in commento ha aggiunto l’art. 17-bis alla l. 241/1990, rubricato “Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici” (art. 3, l. 124/2015).

Si tratta di una particolare ipotesi di silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche nell’ambito dei procedimenti volti all’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi.

Com’è noto, il silenzio della pubblica amministrazione costituisce un comportamento omissivo di fronte al dovere di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso entro un termine prestabilito (art. 2, co. 1, L. 241/1990). L’ordinamento distingue il silenzio in ipotesi legislativamente qualificate in senso positivo (silenzio assenso), in senso negativo (silenzio diniego e silenzio rigetto) e ipotesi non giuridicamente qualificate (silenzio inadempimento).

L’articolo 20 della L. 241/90 include il silenzio assenso tra gli istituti di semplificazione amministrativa, generalizzando il ricorso all’istituto. La norma stabilisce che, nei procedimenti ad istanza di parte, esclusi quelli disciplinati dall’art. 19 (Segnalazione certificata di inizio attività), per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, se la stessa amministrazione non comunica all’interessato, nel termine indicato dall’art. 2, co. 2 o 3, il provvedimento di diniego ovvero se, entro 30 giorni dalla presentazione dall’istanza, non indice una conferenza di servizi.

L’ipotesi prevista dal nuovo articolo 17 bis presenta alcune peculiarità rispetto all’ipotesi di silenzio assenso disciplinata dall’art. 20.

In primo luogo, il silenzio assenso non opera in questo caso nel rapporto tra amministrazione pubblica e privati, ma tra diverse amministrazioni pubbliche (o tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici).

In secondo luogo, il silenzio non corrisponde ad un provvedimento finale, bensì ad un atto interno al procedimento. In questo caso, infatti, il silenzio va a sostituire l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta di competenza di altre amministrazioni pubbliche previsti per l’adozione di provvedimenti normativi o amministrativi.

In tali casi, le altre amministrazioni sono tenute a comunicare le rispettive decisioni all’amministrazione proponente entro il termine di 30 giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, che deve essere corredato dalla relativa documentazione. Tale termine può essere interrotto qualora l’amministrazione che deve rendere il proprio assenso rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale entro il termine stesso. In seguito all’interruzione, l’assenso è reso nei successivi 30 giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini.[1]

Decorsi inutilmente i termini, il comma 2 dell’art. 17-bis prevede la formazione del silenzio assenso: l’assenso, il concerto o il nulla osta si intendono acquisiti.

L’introduzione di tale specifica fattispecie di silenzio assenso nei rapporti tra PP.AA. pone un problema di coordinamento con la disciplina dell’istituto della conferenza di servizi, disciplinato dagli artt. 14 e ss. della L. 241/90. Infatti, ai sensi dell’attuale art. 14 comma 2, L 241/90, la conferenza di servizi è sempre indetta qualora l’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi, comunque denominati, da parte di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga entro 30 giorni dalla ricezione della relativa richiesta.

In effetti, la legge 124/2015 in commento dispone una delega specifica per la conferenza di servizi, anche con riguardo alla ridefinizione e riduzione dei casi in cui la convocazione della conferenza è obbligatoria e al necessario coordinamento con le disposizioni sul silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni introdotte dall’art. 3. Le disposizioni sul silenzio assenso tra PP.AA. sono però già operative dal 28 agosto 2015.


[1] Tale nuova disciplina si applica anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini. In tali casi è previsto un termine più ampio per l’espressione dell’assenso, individuato in 90 giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente. L’ultimo comma dell’art. 17 bis precisa infine che l’istituto in oggetto non si applica nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi.