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Provvedimenti omnibus - GUIDA ALLA LETTURA

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Course: STUDI E DOSSIER
Book: Provvedimenti omnibus - GUIDA ALLA LETTURA
Printed by: Guest user
Date: Saturday, 17 April 2021, 5:12 PM

GUIDA ALLA LETTURA

La legge di stabilità (già Legge finanziaria) ogni fine anno apporta numerose e disorganiche modifiche al sistema normativo di riferimento per la PA, università comprese. Inoltre, negli ultimi anni la legge di stabilità viene preceduta e seguita da ulteriori provvedimenti di finanza pubblica, diretti a correggere e integrare i conti pubblici e al contempo a modificare il sempre più incerto quadro normativo con il quale il funzionario pubblico deve fare continuamente i conti.

Questo approccio estemporaneo e disorganico di legiferare incrementa di anno in anno l'incertezza del diritto, sottoponendo le amministrazioni pubbliche a uno stress normativo che genera un vero e proprio "panico gestionale" negli operatori pubblici.

Un discorso analogo può essere ripetuto per altri provvedimenti normativi c.d. omnibus:

  1. decreti-legge c.d. "milleproroghe" (e relative leggi di conversione)
  2. decreti-legge c.d. "sviluppo", "crescita", "semplificazioni", "competitività" (ma anche "salva Italia", "del fare", "sblocca Italia", ecc.)

Tutti questi decreti-legge hanno in comune con le leggi di stabilità la capacità di intervenire simultaneamente in svariati settori dell'ordinamento giuridico, apportando modifiche normative disorganiche e di immediata applicazione per le PA.*

In questa guida introduttiva si illustrano il contenuto e la struttura dei singoli dossier e si forniscono alcune indicazioni di massima sulla delicata (e intricata) questione dell'ambito di applicazione delle modifiche introdotte dal legislatore, delle quali ci si deve sempre interrogare: si applica alle università?

I. Struttura dei dossier

II. Applicabilità alle università


*Nella sentenza 22/2012 la Corte costituzionale si è espressa con riguardo ai cosiddetti decreti milleproroghe che, con cadenza ormai annuale, vengono convertiti in legge, sottolineando che "sebbene attengano ad ambiti materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale. Del tutto estranea a tali interventi è la disciplina "a regime" di materie o settori di materie, rispetto alle quali non può valere il medesimo presupposto della necessità temporale e che possono quindi essere oggetto del normale esercizio del potere di iniziativa legislativa, di cui all'art. 71 Cost. Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art. 77 Cost. la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei".

In merito ai requisiti di contenuto dei decreti-legge, si ricorda che l'art. 15, comma 3, della legge n. 400/1988 dispone che "i decreti devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo". Nella citata sentenza 22/2012 la Corte Costituzionale ha evidenziato che questo "costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e urgenza" ed è coerente con i presupposti per l'emanazione di decreti-legge previsti dall'art. 77 Cost. un'urgente necessità del provvedere che riguardi "una pluralità di norme accomunate (..) anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare".

I. Struttura dei dossier

I dossier di INFODIRITTO (distinti anno per anno) intendono fornire alcuni strumenti per la comprensione dei testi, possibilmente con un primo commento agli interventi normativi che possono interessare anche l'amministrazione universitaria.

Ogni dossier è composto di norma da 2 sezioni:

I. Testi e strumenti di lettura - In questa sezione vengono messi a disposizione i testi aggiornati del testo legislativo (da fonti istituzionali: normattiva.it e parlamento.it), i lavori preparatori e alcuni documenti di sintesi o commento per eventuali approfondimenti. 

II. Selezione per le università - In questa sezione vengono selezionate, senza pretesa di completezza, le disposizioni che possono riguardare, direttamente o indirettamente (in qualità di ente pubblico ovvero in qualità di soggetto di impresa) anche le università. Al fine di agevolare l'individuazione delle disposizioni di maggior interesse, le norme introdotte dalla legge di stabilità vengono raggruppate in paragrafi tendenzialmente omogenei per materia, prescindendo dal (dis-)ordine numerico dei commi fissato dal legislatore.

II. Applicabilità alle università

  • «amministrazioni pubbliche»;
  • «pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001»;
  • «amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3 (o comma 2), della legge 31 dicembre 2009, n. 196».

Le università NON rientrano:

  • tra le «amministrazioni centrali», le «amministrazioni statali» o tra amministrazioni pubbliche regolate da normative speciali, a meno che l’applicabilità alle università non sia altrimenti desumibile (riferimenti normativi esterni, ecc.);
  • tra gli "enti territoriali" (Regioni, province, comuni) o tra gli "enti economici" (imprese pubbliche, attualmente l'Agenzia del Demanio e la SIAE);
  • anche se le università potrebbero essere considerate in astratto enti pubblici "non economici" e "non territoriali", nel linguaggio del legislatore le università di norma NON rientrano tra gli «enti pubblici non territoriali» e «enti pubblici non economici».

In ogni caso, si raccomanda di verificare la non applicabilità, di volta in volta, in base al contesto normativo in cui la disposizione si inserisce.

→ Elenco ISTAT

L'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi dei commi 2 e 3, art. 1, legge 196/2009, ogni anno individua le «amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione» tra cui rientrano appunto le università statali:
Si segnala che in questo elenco l'ISTAT, nel distinguere le «Amministrazioni centrali» dalle «Amministrazioni locali», colloca le università pubbliche tra le «Amministrazioni locali».