Stabilità 2016 [Legge 208/2015]

E. ACQUISTI E APPALTI

1. Proroga divieto per le p.a. di acquistare autovetture

Il comma 636 proroga al 31 dicembre 2016 il divieto per le pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (tra cui le università) di acquistare autovetture e di stipulare contratti di locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture.

2. Iva super-ridotta per pubblicazioni on-line

Il comma 637 estende l’aliquota IVA super–ridotta al 4 per cento, già prevista per gli e-book, ai giornali, notiziari quotidiani, dispacci delle agenzie di stampa, e periodici online.

Si tratta unicamente di una riduzione dell'aliquota IVA e non invece di una estensione dell'art. 74 del d.p.r. 633/1972 (che prevede l'IVA "assolta dall'editore"). Le amministrazioni pubbliche devono dunque continuare ad applicare il meccanismo dello split payment anche su queste aliquote al 4%.

3. Mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA): esenzione sotto i 1.000 €

Il comma 502 pone un limite minimo di 1.000 euro per l’importo dei beni e servizi da acquistare per i quali vige l’obbligo del ricorso al MEPA. Per importi inferiori ai 1.000 euro, quindi, anche le università potranno svincolarsi dall’obbligo del ricorso al MEPA ed effettuare acquisti autonomi. Restano ferme le disposizioni in materia di divieto di frazionamento artificioso degli acquisti.

Secondo il regolamento di esecuzione del Codice dei contratti pubblici (D.P.R. 207/2010, articolo 328, comma 1), il mercato elettronico della pubblica amministrazione è realizzato dal Ministero dell'economia e delle finanze sulle proprie infrastrutture tecnologiche avvalendosi di Consip S.p.A.. Si tratta di un mercato digitale, in cui le Amministrazioni abilitate possono acquistare, per valori inferiori alla soglia comunitaria (134 mila euro per le PA centrali e 207 mila euro per le altre[1]), i beni e servizi offerti da fornitori abilitati a presentare i propri cataloghi sul sistema. Consip definisce con appositi bandi le tipologie di beni e servizi e le condizioni generali di fornitura, gestisce l’abilitazione dei fornitori e la pubblicazione e l’aggiornamento dei cataloghi.

4. Centralizzazione degli acquisti

I commi 494-499 e commi 501-510 contengono numerosi interventi sulla normativa riguardante la centralizzazione degli acquisti pubblici.

Tali interventi sono principalmente finalizzati a rafforzare il ricorso alle convenzioni attraverso differenti modalità, come in particolare la limitazione delle deroghe all’obbligo di approvvigionarsi tramite le convenzioni, deroghe che vengono disapplicate per il triennio 2017-2019, e alle quali viene comunque imposto un limite minimo di prezzo (10 o 3 per cento, a seconda della categoria merceologica), che deve essere inferiore rispetto ai corrispettivi risultanti dalle convenzioni ed accordi quadro.

a)  Limitazioni alla deroga alle convenzioni Consip

In particolare il comma 494 modifica l’articolo 1, comma 7, del D.L. 95/2012, nella parte in cui prevede la deroga all’obbligo per tutte le Pubbliche Amministrazioni e per le società inserite nel conto economico consolidato della PA (tra cui le università) di approvvigionarsi attraverso convenzioni per un elenco definito di categorie merceologiche (energia elettrica, gas, carburanti, combustibili per il riscaldamento, telefonia). Come è noto, la normativa vigente prevede la possibilità di effettuare acquisti autonomi (tramite altre centrali di committenza o procedure ad evidenza pubblica) a prezzi inferiori di quelli delle convenzioni, purché i contratti siano sottoposti a condizione risolutiva in tal senso.

Il comma 494 in esame limita tale possibilità di approvvigionarsi al di fuori delle convenzioni Consip, in quanto richiede che il prezzo sia inferiore almeno al 10% per le categorie merceologiche di telefonia fissa e telefonia mobile e del 3% per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento, rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro Consip.

Viene mantenuto l’obbligo della condizione risolutiva per i contratti, con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. Tale vantaggio economico, però, deve essere in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati.

La norma, inoltre, richiede la trasmissione all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di tutti i contratti stipulati avvalendosi della possibilità di effettuare acquisti in autonomia.

Un’ulteriore novità consiste nell’individuazione di un periodo sperimentale di tre anni (dal 1 gennaio 2017 al 31 dicembre 2019) in cui non si applica la menzionata deroga che prevede la possibilità di effettuare acquisti autonomi per le indicate categorie merceologiche. Dal 1 gennaio 2017, dunque, per un periodo circoscritto vengono disapplicate le previsioni che consentono la cosiddetta “outside option”, cioè la possibilità per le amministrazioni di svincolarsi dalle convenzioni qualora riescano ad ottenere condizioni economiche migliori[2].

b)  Estensioni del ricorso agli acquisti centralizzati

L’utilizzo degli strumenti di acquisto e di negoziazione di Consip viene esteso anche ai lavori manutentivi (comma 504).

Viene anche esteso l’ambito dei soggetti obbligati a forme di acquisto centralizzato a tutte le stazioni appaltanti (commi 496-498) e agli enti locali, precisandosi altresì gli ambiti territoriali entro i quali possono operare i soggetti aggregatori (comma 499). La norma punta altresì ad incrementare l’utilizzo dei parametri prezzo-qualità delle convenzioni per gli acquisti pubblici (commi 498, 507, 508).

c)  Trasmissione alla Corte dei conti per acquisti autonomi (fuori MEPA)

Il mancato ricorso agli strumenti Consip è infine disincentivato introducendo uno specifico obbligo di motivazione da parte dell’organo di “vertice amministrativo” per procedere ad acquisti autonomi, nei casi in cui il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali (comma 510).

In base alla nuova disposizione in esame, per le università sarà possibile procedere ad acquisti autonomi soltanto nei casi consentiti dalla legge (ossia mancanza dei requisiti essenziali del bene o del servizio oggetto di convenzione Consip), previa:

  1. autorizzazione specificamente motivata da parte dell’organo di vertice amministrativo
  2. trasmissione (dell’autorizzazione) alla Corte dei conti

Il legislatore non esplicita quale procedura di controllo debba essere esperita presso la Corte dei conti (si fa riferimento al “competente ufficio”), per cui resta da chiarire se si possa ritenere adempiuto l’obbligo di legge con la mera trasmissione dell’atto di autorizzazione.

Per quanto riguarda l’organo di “vertice amministrativo” delle università, oltre al Direttore generale (o suo delegato), può essere valutata la possibilità di includere anche i Direttori delle strutture a gestione autonoma.

d)  Programma biennale degli acquisti e trasparenza

Altre modifiche sono motivate da un’esigenza di trasparenza, efficienza e funzionalità dell’azione amministrativa (comma 505).

In particolare, si prevede che le amministrazioni pubbliche approvino, entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro. Il programma biennale, predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi, indica le prestazioni oggetto dell'acquisizione, la  quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative tempistiche.

L'aggiornamento annuale indica le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per l'anno di riferimento.

  • · Obblighi di comunicazione

Il programma biennale e gli aggiornamenti sono comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonché pubblicati sul profilo del committente dell'amministrazione e sul sito informatico presso l'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture presso l'Autorità nazionale anticorruzione.

Sono altresì comunicati e pubblicati con le medesime modalità nel loro testo integrale tutti i contratti stipulati in esecuzione del programma biennale e suoi aggiornamenti, fatta salva la tutela delle informazioni riservate di proprietà del committente o del  fornitore di beni e servizi (questa disposizione si  applica anche ai contratti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la fornitura alle amministrazioni pubbliche di beni e servizi di importo unitario superiore a 1 milione di euro)[3].

  • Sanzioni

La violazione di questi obblighi (predisposizione e pubblicazione del programma biennale e aggiornamenti annuali) è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonché ai fini dell'attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance.

Le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.

  • Eccezioni

Sono fatte salve le acquisizioni imposte da eventi imprevedibili o calamitosi, nonché le acquisizioni dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari.

Resta fermo quanto previsto dall'articolo 271 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, limitatamente agli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato inferiore a 1 milione di euro.

e)  Pubblicazioni ANAC

Il comma 509 provvede a sostituire nell’art. 9, comma 7, del D.L. 66/2014 la soppressa Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture con l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC). L’ANAC, dunque, dovrà fornire, tenendo anche conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi, alle amministrazioni pubbliche un'elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione.

L’ANAC avrà anche l’onere di pubblicare sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall'Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell'attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all'offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione stipulata ai sensi dell'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell'ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli (art.9, comma7, D.L. 66/2014).

f)    Versamento dei risparmi

Il comma 506 interviene in relazione al versamento ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato previsto per i risparmi conseguiti a seguito dell’applicazione delle norme che prevedono riduzioni di spesa per le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della PA, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), tra cui le università.

In particolare, con riferimento alle società è da intendersi come versamento da effettuare in sede di distribuzione del dividendo, ove nel corso dell'esercizio di riferimento la società abbia conseguito un utile e nei limiti dell'utile distribuibile ai sensi di legge. Ai fini di cui al precedente periodo, in sede di approvazione del bilancio di esercizio, i soggetti che esercitano i poteri dell'azionista deliberano, in presenza di utili di esercizio, la distribuzione di un dividendo almeno corrispondente al risparmio di spesa evidenziato nella relazione sulla gestione ovvero per un importo inferiore qualora l'utile distribuibile non risulti capiente.

5. Comitati di settore

Il comma 468 interviene sulla normativa (art.41 del D.Lgs. 165/2001) relativa all’attività dei comitati di settore istituiti nell’ambito della Conferenza delle regioni (per le regioni, i relativi enti dipendenti e il SSN) e nell’ambito dell’ANCI, dell’UPI e di Unioncamere (per i dipendenti degli enti locali, delle Camere di commercio e dei segretari comunali e provinciali), prevedendo, in particolare, che l’attività dei suddetti comitati non debba essere limitata ad uno solo dei quattro comparti di contrattazione collettiva nazionale previsti (dalla riforma operata con il D.Lgs.150/2009, cd. riforma Brunetta) nel pubblico impiego.

6. Centralizzazione acquisti di beni e servizi in materia di informatica

I commi da 512 a 520 puntano a rafforzare l’acquisizione centralizzata di beni e servizi in materia informatica e di connettività, prevedendo, con la finalità di conseguire specifici obiettivi di risparmio indicati nei commi medesimi, che le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto consolidato della PA debbano approvvigionarsi tramite Consip o soggetti aggregatori. Solo in casi eccezionali, e con autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, possono procedere ad acquisti autonomi. Viene inoltre previsto un Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione, disponendosi altresì la definizione, mediante appositi accordi in sede di Conferenza Stato-Regioni di criteri uniformi per l’acquisto dei beni e servizi medesimi da parte degli enti del SSN.

il comma 512, fermi restando gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla normativa vigente, prevede che anche le università debbano provvedere ai propri approvvigionamenti di beni e servizi informatici e di connettività esclusivamente tramite Consip Spa o i soggetti aggregatori, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti.

L'Agenzia per l'Italia digitale  (Agid) predispone il Piano triennale per l'informatica nella  pubblica amministrazione che è approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal  Ministro delegato. Il Piano contiene, per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni, l'elenco dei beni e servizi informatici e di connettivita' e dei relativi costi, suddivisi in spese da sostenere per innovazione e spese per la gestione corrente, individuando altresì i beni e servizi la  cui  acquisizione  riveste  particolare rilevanza strategica (comma 513).

Le amministrazioni e le societa' di cui al comma  512  possono procedere ad approvvigionamenti al di fuori delle modalita' di cui ai commi 512 e 514 esclusivamente a seguito di  apposita autorizzazione motivata dell'organo di vertice amministrativo, qualora il bene o  il servizio non  sia  disponibile  o  idoneo  al  soddisfacimento  dello specifico  fabbisogno  dell'amministrazione ovvero in casi di necessità e urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione  amministrativa. Gli  approvvigionamenti effettuati ai sensi del presente comma sono comunicati  all'Autorita' nazionale anti-corruzione e all'Agid (comma 516).

La mancata osservanza delle disposizioni dei commi  da  512  a 516 rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale (comma 517).

[1] In relazione alla soglia di rilevanza europea, si ricorda che i valori di 134 mila euro per le PA centrali e 207 mila euro per le altre derivano dall’applicazione dell’articolo 28 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006) e del regolamento comunitario n. 1336/2013. 

[2] La relazione illustrativa motiva questa scelta rilevando che se questa opzione, da un lato, consente ad un insieme di amministrazioni di ottenere prezzi più bassi rispetto alle stesse convenzioni, dall’altro può ridurre il grado di competizione in gara e quindi creare uno svantaggio per tutte le amministrazioni aderenti alle convenzioni.

[3] Le amministrazioni pubbliche trasmettono i dati di programmazione di cui ai periodi precedenti al Tavolo tecnico dei soggetti di cui all'articolo 9, comma  2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.