1. Premessa: la diversa considerazione delle questioni processuali e sostanziali connesse alla revoca anticipata dell'incarico di Direttore Generale da parte del giudice monocratico e del Collegio.

Le due ordinanze in epigrafe (riferite alla prima fase e al gravame della medesima vicenda contenziosa) affrontano l'interessante tema della revoca anticipata dell'incarico di Direttore Generale dell'università e del connesso e conseguente recesso per giusta causa dal contratto di lavoro a tempo determinato. In via preliminare è opportuno ripercorrere lo svolgimento del processo, utile per la compiuta disamina delle molteplici questioni interpretative emerse.

Le pronunce sono state rese nell'ambito di un procedimento instaurato in via d'urgenza dal Direttore Generale dell'Università degli Studi di Catania che, con azione ex art. 700 cod. proc. civ., chiedeva “la reintegra e/o riammissione in servizio” fino alla naturale scadenza del contratto di lavoro a termine sottoscritto a seguito del conferimento dell'incarico dirigenziale di vertice. A fondamento delle proprie pretese il ricorrente evidenziava l'esistenza di pretesi vizi procedurali nell'iter che aveva condotto alla revoca dell'incarico, nonché l'insussistenza degli addebiti contestatigli, nella sua prospettazione epilogo di una persecuzione di cui sarebbe dimostrazione un precedente procedimento disciplinare non ancora definito in sede giudiziale. Costituitosi il contradditorio, con l'amministrazione resistente difesa dall'Avvocatura dello Stato che respingeva tutte le argomentazioni di controparte, il Tribunale di Catania concludeva per l'accoglimento del ricorso: dichiarava illegittima la revoca dell'incarico disposta dal Consiglio di Amministrazione e ordinava all'amministrazione di reintegrare il ricorrente nell'incarico di Direttore Generale.

Più precisamente, con riferimento al fumus boni juris il Tribunale rigettava le argomentazioni riferite ai lamentati vizi procedimentali, mentre accoglieva quelle di ordine sostanziale.

Con riguardo alle prime il Giudice riteneva di non ravvisare né l'incompetenza dei soggetti attivi della procedura (Rettore e Consiglio di Amministrazione), né l'illegittimità del comportamento del Rettore consistito nella contestazione di inadempimenti ulteriori rispetto a quelli previamente indicati dal Consiglio di Amministrazione. Ciò in quanto, diversamente dalla tesi sostenuta dal ricorrente, la revoca dell'incarico deliberata dal Consiglio di Amministrazione non aveva costituito l'esito di un procedimento disciplinare, bensì era stata disposta a seguito di un procedimento per responsabilità dirigenziale secondo le regole dettate dallo Statuto d'Ateneo. Di qui la ritenuta non pertinenza di tutti gli argomenti spesi dal ricorrente circa l'insussistenza di un vincolo di subordinazione gerarchica del Direttore Generale rispetto al Consiglio di Amministrazione e circa l'illegittima contestazione degli addebiti da parte del Rettore, non essendo questi vincolato ad uno specifico mandato del Consiglio di Amministrazione che individui previamente l'oggetto della sua azione.

Con riguardo al profilo sostanziale il Tribunale, rilevato che la revoca dell'incarico ai sensi delle disposizioni statutarie poteva essere disposta soltanto in presenza di gravi irregolarità ovvero in caso di inefficacia o inefficienza dell'azione amministrativa, riteneva che tali presupposti non fossero ravvisabili nel comportamento contestato al ricorrente. Tale conclusione concerneva sia la disposta proroga di due contratti dirigenziali a tempo determinato, senza la previa delibera del CDA, da considerare quale atto di “ordinaria manutenzione dei contratti” e come tale rientrante nella competenza gestionale del Direttore Generale, sia gli addebiti relativi alla stipulazione dei contratti aggiuntivi di manutenzione dei presidi antincendio dopo aver risolto consensualmente quelli precedenti, anche in questo caso senza una previa delibera del CDA, non essendosi in concreto verificato alcun aggravio di spesa rispetto a quella programmata dal Consiglio di Amministrazione.

Quanto alla sussistenza dell'altro presupposto, ovvero del periculum in mora, esso era ravvisato sia nell'impossibilità per il ricorrente di conservare integro nelle more di un procedimento ordinario il bagaglio professionale acquisito, nonché le chance di carriera e le potenzialità occupazionali, sia nella lesione della sua immagine professionale.

L'ordinanza è stata impugnata dall'Università di Catania con reclamo ex art. 669-terdecies ove, da un lato, si rimarcava la gravità delle irregolarità contestate al Direttore Generale e la conseguente legittimità della revoca dell'incarico e del connesso recesso dal contratto di lavoro e, dall'altro lato, erano esposte a sostegno della ritenuta inammissibilità di una procedura in via d'urgenza due argomentazioni nuove, “neppure adombrate innanzi al Giudice di prime cure” (così espressamente l'ordinanza resa all'esito del reclamo). Più precisamente, l'amministrazione sul piano processuale adduceva la necessaria applicabilità del rito Fornero e non di altra e diversa procedura d'urgenza in ragione della materia controversa riferita ad un licenziamento; sul piano sostanziale eccepiva l'inapplicabilità della tutela ripristinatoria dell'art. 18 dello Statuto dei Lavoratori, trattandosi di dirigente esterno in regime di diritto privato, con conseguente mera monetizzabilità dell'eventuale illegittimo recesso.

Il reclamato si costituiva chiedendo il rigetto delle dedotte eccezioni di inammissibilità sul presupposto dell'inapplicabilità nel caso in questione sia dell'articolo 18 dello Statuto che del corrispondente regime processuale, non vertendosi in materia di licenziamento di un dirigente pubblico, ma in un'ipotesi di revoca dell'incarico dirigenziale e di risoluzione del relativo contratto a termine. Specificava, altresì, — anche in questo caso con argomento esposto solo in sede di reclamo — che la richiesta di ripristino del rapporto era stata fondata non sull'art. 18, bensì sulla caducazione dell'atto risolutivo illegittimo e sul conseguente riconoscimento del diritto alla prosecuzione dell'attività lavorativa fino alla scadenza del termine (ed in questi termini sarebbe stato utilizzato il termine “reintegra”). Nel merito chiedeva poi la conferma dell'ordinanza emessa dal Giudice di prime cure, senza riproporre le rigettate eccezioni dedotte in sede di ricorso ex art. 700 relative alla sussistenza dei vizi procedurali.

Il Collegio ha disatteso l'eccezione di inammissibilità riferita al mancato esperimento del c.d. rito Fornero ritenendolo compatibile con la procedura ex art. 700 poiché il primo avrebbe natura sommaria, ma non tipicamente cautelare. Ha, invece, condiviso l'eccezione riferita alla inapplicabilità della tutela reintegratoria nel caso di illegittimo recesso ante-tempus da un contratto dirigenziale a termine; e questo anche con riferimento alla tesi prospettata dal reclamato secondo cui il ripristino del rapporto sarebbe dovuto non ex art. 18 dello Statuto dei lavoratori, ma in ragione della caducazione dell'illegittimo atto di revoca  (1). Ciò in quanto, in assenza di diverse disposizioni, deve trovare applicazione la disciplina codicistica che in situazioni come quella esaminata non prevede la reintegra nel posto di lavoro, ovvero altre tutele di tipo ripristinatorio. Sulla base di tale argomentazione ha accolto il reclamo, riformando l'ordinanza impugnata per assenza del requisito del fumus boni iuris, ritenute assorbite le contese relative alla fondatezza e gravità dei motivi che hanno condotto al recesso.

2. Specificità delle modalità di conferimento dell'incarico di Direttore Generale dell'università.

Le problematiche esaminate dal Tribunale di Catania sollecitano molteplici spunti di interesse riferiti a profili sia di natura processuale, sia di natura sostanziale, tra loro, peraltro, non completamente scindibili.

Dal punto di vista processuale la riflessione concerne l'applicabilità nel caso di specie della procedura d'urgenza definita dall'art. 700 cod. proc. civ., da considerare sia con riguardo alla specifica richiesta di reintegrazione avanzata dal ricorrente, sia, più in generale, con riferimento alle peculiarità del rapporto di lavoro del Direttore Generale. Un aspetto, quest'ultimo, che, come anticipato, è stato puntualmente considerato in sede di reclamo e che ha portato alla riforma dell'ordinanza del Giudice monocratico proprio sul presupposto dell'inapplicabilità di una tutela reintegratoria a favore dei dirigenti assunti con contratto a tempo determinato, qual è il Direttore Generale dell'università. Infatti, secondo quanto dispone la legge n. 240/2010  (2), il destinatario di tale incarico è da scegliere “tra personalità di elevata qualificazione professionale e comprovata esperienza pluriennale con funzioni dirigenziali” e l'incarico è conferito dal Consiglio di Amministrazione, su proposta del Rettore, sentito il Senato Accademico. Il rapporto è regolato da un contratto di lavoro a tempo determinato di durata non superiore a quattro anni, ma rinnovabile  (3). Dunque, il Direttore Generale è un dipendente con rapporto di lavoro a tempo determinato in cui la preventiva attribuzione dell'incarico e la successiva sottoscrizione del contratto a termine si uniscono inscindibilmente. Dal punto di vista logico-temporale vi è prima l'individuazione del soggetto cui conferire l'incarico e successivamente la sottoscrizione del contratto, ma la fonte costitutiva del rapporto è da rinvenire nel contratto individuale cui spetta la regolamentazione del rapporto, nonché la definizione della relativa durata nel rispetto di un limite massimo quadriennale.

3. Segue: compatibilità del procedimento ex art. 700 cod. proc. civ. con il rito Fornero.

La prima, e più “semplice”, questione attiene all'esperibilità della procedura d'urgenza ex art. 700 cod. proc. civ. in luogo dello speciale Rito Fornero. Tale questione, in assenza di un'esplicita eccezione di parte convenuta, non è stata affrontata dal Giudice della prima fase, mentre lo è stata in sede di reclamo a fronte di una esplicita e specifica nuova eccezione introdotta dall'amministrazione. Ed il Collegio, in conformità all'indirizzo giurisprudenziale prevalente, si è pronunciato a favore della compatibilità tra le due procedure. Secondo l'orientamento maggioritario  (4) non si può, infatti, escludere in astratto ed aprioristicamente la possibilità di esperire un ricorso in via d'urgenza ex art. 700 cod. proc. civ. per le controversie riconducibili al c.d. rito Fornero  (5). Si è tuttavia ritenuto di dover in questi casi valutare con particolare rigore la sussistenza del requisito del periculum in mora, essendo necessario dimostrare l'esistenza di un pregiudizio tanto grave ed imminente da non poter essere evitato dalle già veloci tempistiche dello speciale rito Fornero (c.d periculum qualificato). La tesi contraria, ovvero quella a favore dell'esclusività del rito Fornero, si basa principalmente sulla obbligatorietà di tale rito e sul suo carattere sommario e d'urgenza idoneo a tutelare le esigenze di celerità tali da giustificare l'esclusione del possibile ricorso ad altri procedimenti cautelari  (6).

A parere di chi scrive la tesi favorevole alla coesistenza dei due riti è senz'altro condivisibile anche considerando che il contenuto della tutela cautelare non è esclusivamente coincidente con l'applicazione delle tutele previste dall'art. 18. Nel procedimento ex art. 700 cod. proc. civ. al Giudice è, infatti, richiesta l'adozione dei provvedimenti che appaiono più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito e non solo quelli “tipici” derivanti dall'applicazione del più volte citato art. 18. Alla luce di quanto evidenziato — ed in particolare dell'esigenza di valutare in modo rigoroso il requisito del periculum — si ritiene che se correttamente il Tribunale in sede di reclamo non ha operato alcuna valutazione relativa alla sussistenza del periculum in mora, irrilevante data la ritenuta insussistenza del fumus boni iuris (su cui v. prossimo paragrafo), il Giudice monocratico non ha, invece, svolto l'indagine con il necessario approfondimento. Sarebbe stato, infatti, suo preciso onere specificare le ragioni per le quali nel caso di specie il rispetto dei termini previsti dal rito Fornero avrebbe comportato un gravissimo ed irreparabile ritardo tale da giustificare la procedura ex art. 700. Invero, il Giudice di prime cure ha ravvisato la sussistenza di tale presupposto sulla base di affermazioni che paiono configurarsi di mero stile, slegate da una puntuale analisi della singola vicenda. Infatti l'impossibilità di conservare integro il bagaglio professionale, la perdita di chance di carriera e di potenzialità occupazionali, la lesione dell'immagine professionale, non considerano che il ricorrente era dipendente di ruolo presso la stessa amministrazione quale ricercatore confermato in materia giuridica, che il contratto dirigenziale era un contratto a termine, che le chance di carriera dovevano essere valutate con riferimento alla posizione accademica rivestita e non a quella gestionale (di natura transitoria), che i tempi del rito Fornero non avrebbero compromesso l'immagine del ricorrente anche in considerazione del fatto che la procedura d'urgenza attivata ha avuto una durata di oltre cinque mesi (dall'11 giugno, giorno di deposito del ricorso, al 18 novembre, data di pronuncia dell'ordinanza), lasso temporale del tutto idoneo a garantire certamente lo svolgimento della prima fase sommaria e con tutta probabilità anche di quella di opposizione secondo il più volte indicato rito Fornero.

4. Segue: emanazione di un provvedimento giurisdizionale di reintegrazione in via d'urgenza non in applicazione dell'art. 18 Statuto dei lavoratori.

Una seconda questione, strettamente legata a quella appena affrontata, e la cui valutazione ha condotto il Collegio a riformare l'ordinanza resa all'esito della prima fase, concerne la possibile emanazione di un provvedimento che ordini all'università la reintegrazione nell'incarico di Direttore Generale. La questione di diritto è emersa anche in questo caso nel procedimento di reclamo, nulla essendo emerso nella precedente fase di giudizio. Più precisamente, a fronte della posizione dell'amministrazione secondo cui, trattandosi di recesso da un contratto a termine, non sarebbe stata invocabile la tutela ripristinatoria ex art. 18, il reclamato, precisando il contenuto del ricorso introduttivo, ha affermato che l'utilizzo del termine “reintegra” sarebbe servito “solo a significare la necessità del ripristino dello status quo ante, e risulterebbe finalizzato ad assicurare al soggetto, illegittimamente spogliato del proprio ruolo professionale, la ricostituzione del vincolo giuridico”. Ad avviso del Collegio la tesi di parte reclamata non è accoglibile in quanto — come già riportato nel primo paragrafo — in caso di recesso ingiustificato, al di fuori dell'ambito di operatività della disciplina sui licenziamenti e in assenza di diverse previsioni legislative o convenzionali, deve trovare applicazione la disciplina codicistica che non prevede né la reintegra nel posto di lavoro, né tutele di tipo ripristinatorio.

La conclusione cui perviene il Collegio deve essere criticamente analizzata alla luce della specialità del lavoro pubblico e dei principi affermati in materia di licenziamento del dirigente pubblico dalla Corte di Cassazione e dalla Corte Costituzionale.

È indiscusso che nel settore privato il recesso ante tempus da un contratto di lavoro a tempo determinato possa di regola avvenire solo per giusta causa (fatta salva la previsione dell'art. 10, comma 4, del D.Lgs. n. 368/2001 che riconosce al solo dirigente la facoltà di recesso con preavviso decorsi tre anni dalla sottoscrizione del contratto) e che, in carenza della stessa, la parte che ha “subito” il recesso possa invocare unicamente una tutela di tipo risarcitorio  (7). Il che porta, sempre nel settore privato ad escludere l'azionabilità del ricorso ex art. 700 cod. proc. civ. nel caso di licenziamento prima del termine proprio in ragione della mera monetizzabilità del danno subito. Sempre nel settore privato la dirigenza a tempo indeterminato è assoggettata ad un regime legale di libera recedibilità, con tutela solo indennitaria (anche in questo caso fatte salve le ipotesi di licenziamento discriminatorio, nullo ed orale per le quali è prevista la tutela reintegratoria piena) prevista dalla contrattazione collettiva per il caso di recesso ingiustificato.

Nel settore pubblico la situazione è certamente diversa per quanto concerne i dirigenti di ruolo il cui rapporto di lavoro è caratterizzato dalla scissione, ignota ai dirigenti del settore privato, tra contratto di assunzione a tempo indeterminato ed incarico a termine. L'orientamento giurisprudenziale maggioritario riconosce al Giudice del lavoro in presenza di una revoca anticipata il potere di accertare e dichiarare l'illegittimità della revoca dell'incarico, con conseguente ricollocazione del dirigente nella stessa posizione da cui era stato rimosso. Con orientamento consolidato si è, altresì, affermato che l'illegittimità del recesso (che implica, dunque, anche la revoca dell'incarico) “comporta l'applicazione, al rapporto fondamentale sottostante, della disciplina dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970, con le conseguenze reintegratorie, mentre all'incarico dirigenziale si applica la disciplina del rapporto a termine sua propria”  (8). Di qui la possibilità di chiedere in giudizio la reintegrazione, anche con procedimento ex art. 700 cod. proc. civ., fornendo la rigorosa prova del periculum.

Con riguardo all'ipotesi di assunzione con contratto di lavoro a termine le analogie tra dirigente pubblico e dirigente privato appaiono ad una prima considerazione più marcate. Infatti, nel settore pubblico alla revoca dell'incarico si accompagna la contestuale cessazione immediata per giusta causa del rapporto di lavoro (e non viceversa, come avviene per i dirigenti di ruolo per il caso di licenziamento ove la revoca dell'incarico è conseguenza necessitata dell'estinzione del rapporto). Ed è ciò che si è verificato nel caso in esame. La revoca dell'incarico disposta dal Consiglio di amministrazione ha comportato, per espressa previsione del contratto individuale, il recesso per giusta causa dal rapporto di lavoro (la revoca “costituisce giusta causa di recesso”). Pertanto la revoca dell'incarico (che secondo la previsione dello Statuto è disposta per “gravi irregolarità, nonché per inefficienza e inefficacia nell'adempimento dei compiti allo stesso attribuiti”) ha costituito l'effetto di un ritenuto inadempimento da cui è derivato ipso jure il recesso anticipato per giusta causa dal contratto di lavoro. Alla luce di ciò ne consegue che poiché rapporto fondamentale ed incarico coincidono l'eventuale reintegrazione nell'incarico non può che configurarsi anche come reintegrazione nel rapporto. Dunque, una situazione sostanzialmente identica a quella prevista per il recesso ante tempus da un contratto a termine con un dirigente privato e che ha portato il Collegio ad escludere la sussistenza di un diritto ad una tutela ripristinatoria, non ravvisando ragioni che potessero giustificare una deroga rispetto a quanto previsto nel settore privato. Sulla base di tale argomentazione ha, come visto, riformato l'ordinanza del Giudice della prima fase il quale, invece, accertata l'illegittimità della revoca, aveva disposto la reintegrazione nell'incarico e, dunque, nel rapporto.

La soluzione secondo cui l'accertata insussistenza delle ragioni poste a fondamento della revoca (e, dunque, della giusta causa di recesso) potrebbe comportare solo il diritto al risarcimento del danno, in apparenza ineccepibile, contrasta, tuttavia, con quanto chiaramente sostenuto dalla Corte Costituzionale nella nota sentenza n. 351/2008 proprio con riferimento ad un contratto dirigenziale a tempo determinato. Ivi si afferma che nel settore pubblico, a differenza di quanto accade nel settore privato, ove il potere di licenziamento del datore di lavoro è limitato allo scopo di tutelare il dipendente, “il potere dell'amministrazione di esonerare un dirigente dall'incarico e di risolvere il relativo rapporto di lavoro, è circondato da garanzie e limiti che sono posti non solo e non tanto nell'interesse del soggetto da rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di più generali interessi collettivi”. Di conseguenza — prosegue la Corte — “forme di riparazione economica, quali, ad esempio, il risarcimento del danno o le indennità riconosciute dalla disciplina privatistica in favore del lavoratore ingiustificatamente licenziato, non possono rappresentare, nel settore pubblico, strumenti efficaci di tutela degli interessi collettivi lesi da atti illegittimi di rimozione di dirigenti amministrativi”.

Alla luce di quanto evidenziato, posta la specificità del lavoro pubblico, pare fondato il diritto anche del dirigente pubblico assunto con contratto a tempo determinato ad essere reintegrato nell'incarico (e, dunque, nel rapporto di lavoro) per poterlo continuare a svolgere fino alla natura scadenza. Di qui il diritto ad una tutela in forma specifica e non per equivalente monetario, tale da consentire il ricorso alla procedura d'urgenza ex art. 700 cod. proc. civ.

Tali principi, come anticipato, non sono stati, tuttavia, condivisi dal Collegio il quale ha, anzi, ritenuto contraddittorio sostenere che “sebbene non possa operare l'art. 18 Statuto dei lavoratori, attesa la natura a tempo determinato del rapporto, il giudice potrebbe, comunque, emanare un ordine ripristinatorio dello stesso, con effetti del tutto coincidenti con quelli perseguibili con l'ordine di reintegra tipico, traducendosi tale operazione ermeneutica in una chiara elusione o disapplicazione della disciplina legislativa della materia, che ha inteso escludere determinati rapporti dal proprio ambito di operatività”.

5. Competenze del Direttore Generale e specifica responsabilità manageriale.

Per quanto concerne le contestazioni rivolte al Direttore Generale solo il Giudice monocratico, come già evidenziato, ha proceduto ad una loro analisi e valutazione. Segnatamente ha considerato gli episodi indicati nella nota del Rettore (proroga di due contratti dirigenziali a tempo determinato e dei contratti di manutenzione dei presidi antincendio, in entrambi i casi decisioni assunte senza la previa deliberazione del CDA) e non ha vagliato agli altri comportamenti (segnatamente le manifestazioni critiche espresse dal ricorrente nei confronti del Rettore, dei Delegati e degli organi accademici successivamente alla contestazione) evidenziati nel provvedimento di revoca.

Innanzitutto è senza dubbio condivisibile la qualificazione della decisione dell'amministrazione quale esito di un procedimento per responsabilità dirigenziale e non di un procedimento per responsabilità disciplinare. Del pari congrua è la precisazione che si tratta di un procedimento per responsabilità dirigenziale “secondo le disposizioni dettate dallo Statuto di Ateneo” e, dunque, implicitamente di una responsabilità connotata da propri profili di specificità. Alla luce di ciò il richiamo operato dal Giudice della prima fase alle disposizioni di cui all'art. 21 del D.Lgs. n. 165/2001 non è del tutto pertinente. Il procedimento regolato dalla fonte statutaria, pur essendo volto ad accertare ed a sanzionare un “inadempimento manageriale” del Direttore Generale, presenta infatti caratteristiche peculiari rispetto alle due “classiche” forme di responsabilità del dirigente pubblico previste dal richiamato articolo 21. Ne consegue che il riferimento alla “responsabilità dirigenziale” deve essere inteso in senso descrittivo quale specifica “responsabilità del dirigente” — Direttore Generale — dovuta a “gravi irregolarità” e/o ad “inefficienza e inefficacia nell'adempimento” dei compiti assegnati e non nel senso di riconduzione sistematica nell'ambito delle fattispecie “generali” disciplinate dall'art. 21 del D.Lgs. n. 165/2001. Anche perché il rinvio integrale a dette disposizioni avrebbe implicato l'obbligo di sentire il Comitato dei Garanti (ex art. 22 D.Lgs. n. 165/2001) prima dell'adozione del provvedimento di revoca, con conseguente illegittimità (non ravvisata) della revoca disposta in assenza di tale richiesta.

Con riferimento agli addebiti contestati, in questa sede non interessa entrare nel merito della vicenda contenziosa, ma trarre dalla stessa alcuni spunti di analisi di portata generale. Ciò che si intende operare è, infatti, una riflessione di più ampio respiro volta a considerare il ruolo ed i compiti assunti dal Direttore Generale a seguito della Riforma Gelmini del 2010. In particolare l'attenzione deve essere rivolta alla maggiore autonomia che la riforma ha assegnato al Direttore Generale (definito come il responsabile della complessiva gestione e organizzazione dei servizi, delle risorse strumentali e del personale tecnico-amministrativo dell'ateneo) rispetto agli altri organi disciplinati dalla stessa legge del 2010. Un profilo che è stato al centro delle argomentazioni difensive del Direttore generale e che sono state accolte dal primo giudice per sostenere l'illegittimità della revoca.

La legge Gelmini ha dettato nuovi principi in materia di Governance delle Università; ed in particolare rispetto alla disciplina previgente ha previsto la necessaria presenza di sei organi: Rettore, Senato Accademico, Consiglio di Amministrazione, Collegio dei revisori dei conti, Nucleo di valutazione e Direttore generale. Per ciascuno di essi sono state definite le principali attribuzioni, la composizione (per gli organi collegiali), le procedure di formazione e/o di nomina, la durata della carica e l'eventuale possibilità di rinnovo, il regime delle ineleggibilità e delle incompatibilità. Agli Statuti dei singoli atenei è stata poi rimessa la disciplina di dettaglio sulla base dei principi dettati dalla legge nazionale

Due sono gli aspetti che interessano di più in questa sede: l'espressa qualificazione come organo del Direttore Generale  (9) e la ridefinizione dei ruoli e dei rapporti tra Consiglio di Amministrazione e Senato Accademico.

In merito a questo secondo profilo, la dottrina è unanime nell'affermare che dopo la riforma del 2010 le competenze del Consiglio di Amministrazione appaiono ben più rilevanti di quelle del Senato Accademico  (10). Se il Rettore rimane il fulcro dell'intero assetto di governo delle università, al Consiglio di amministrazione sono assegnate importanti competenze decisionali. Scorrendo quanto previsto dalla legge n. 240 a tale organo sono attribuite competenze di “indirizzo strategico”; “di approvazione della programmazione finanziaria annuale e triennale e del personale”; “di vigilanza sulla sostenibilità finanziaria delle attività”; l'adozione del “regolamento di amministrazione e contabilità”; i compiti di “attivazione o soppressione di corsi e sedi” (in questo caso previo parere del Senato Accademico); di approvazione del “bilancio di previsione annuale e triennale”, del “conto consuntivo” e del “documento di programmazione triennale” (per gli aspetti di propria competenza su proposta del Rettore e previo parere del Senato Accademico); di conferimento dell'incarico di Direttore Generale; la trasmissione “al Ministero (dell'Università) e al Ministero dell'Economia e delle Finanze sia (del) bilancio di previsione annuale e triennale sia (del) conto consuntivo”; la “competenza disciplinare relativamente ai professori e ricercatori universitari”; la competenza ad approvare le proposte di chiamate formulate dai Dipartimenti.

Al Senato Accademico sono attribuiti compiti di natura consultiva (“formulare proposte e pareri obbligatori in materia di didattica, di ricerca e di servizi agli studenti” e per quanto concerne la “attivazione, modifica o soppressione di corsi, sedi, dipartimenti” e delle eventuali strutture di raccordo tra i dipartimenti“, “parere obbligatorio sul bilancio di previsione annuale e triennale e sul conto consuntivo dell'università”), funzioni normative (approvazione del regolamento di ateneo e, previo parere favorevole del Consiglio di Amministrazione, degli altri regolamenti, compresi quelli di competenza dei dipartimenti e delle strutture di raccordo, in materia di didattica e di ricerca, approvazione del codice etico), nonché funzioni di coordinamento e di raccordo con i dipartimenti e con le eventuali strutture di raccordo tra dipartimenti previste dai singoli atenei. Di peculiare rilievo è l'attribuzione della competenza ad attivare la procedura di decadenza del Rettore, attraverso l'approvazione, con la maggioranza qualificata dei due terzi dei propri componenti, di una mozione di sfiducia nei suoi confronti (prerogativa da esercitare non prima che siano decorsi due anni dall'inizio del mandato rettorale).

Alla luce di quanto evidenziato è indubbia l'attribuzione al Consiglio di Amministrazione di importanti compiti di indirizzo ed operativi e che ha portato la dottrina ad avvicinare tale organo “ai suoi omologhi di governo negli enti pubblici e nelle imprese private”  (11). Viceversa il ruolo del Senato Accademico appare ridimensionato, ferma la fondamentale competenza ad avviare la procedura di decadenza del Rettore. Una nuova configurazione dei rapporti che assume un'importante valenza interpretativa anche con riguardo all'analisi delle prerogative del Direttore Generale.

Quanto a quest'ultimo assume certamente rilievo la sua nuova qualificazione come organo, sì da attribuirgli un maggior peso nei rapporti con gli altri organi rispetto alla precedente figura di Direttore Amministrativo. L'attenzione si deve in particolare rivolgere a due profili, in astratto distinguibili, ma intrinsecamente connessi: i compiti che la riforma del 2010 gli ha espressamente assegnato ed il suo rapporto con l'altro organo Consiglio di Amministrazione. Tutto ciò senza dimenticare il ruolo e le competenze dell'organo di vertice, ovvero del Rettore, al quale compete, tra l'altro, la proposta di nomina del Direttore Generale e rispetto al quale appare comunque legato da un vincolo sostanzialmente fiduciario.

Con riguardo ai compiti del Direttore Generale la legge n. 240 opera una doppia indicazione: dapprima gli assegna in via generale la “complessiva gestione e organizzazione dei servizi, delle risorse strumentali e del personale tecnico-amministrativo dell'ateneo”, da esercitare “sulla base degli indirizzi forniti dal consiglio di amministrazione” e poi gli attribuisce “in quanto compatibili” i compiti di cui all'art. 16 del D.Lgs. n. 165/2001, ovvero quelli attribuiti ai dirigenti ministeriali incaricati di uffici dirigenziali generali  (12).

L'aspetto che sul piano interpretativo appare più importante è che le prerogative di cui all'art. 16 sono attribuite in stretta consequenzialità alla previa affermazione di una competenza generale (da esercitare tuttavia sulla base degli indirizzi del CDA) ed in quanto compatibili rispetto al ruolo rivestito nel peculiare contesto universitario. Il che pone una chiara indicazione di contenuto limitativo: dall'affermazione di una competenza generale (complessiva gestione) si passa all'indicazione di compiti specifici (quelli dell'art. 16 del D.Lgs. n. 165/2001, ma esercitabili in quanto compatibili), sì da puntualizzare, ma nello stesso tempo contenere, quella che è stata poco prima definita come una competenza generale. Né in senso contrario può condurre l'utilizzazione della congiunzione “nonché”, apparentemente ampliativa e non limitativa delle competenze. Risulta, infatti, difficile poter addivenire ad una lettura ancor più estesa di “complessiva gestione e organizzazione dei servizi” e, dunque, additiva rispetto ad essa. Ancorchè non sia revocabile in dubbio che la tecnica legislativa presti il fianco ad evidenti critiche, non pare si possa attribuire alla norma un significato diverso rispetto a quello qui proposto  (13).

Sicché al Direttore Generale spettano i compiti dell'art. 16, specificazione della propria competenza manageriale “generale”, ma se ed in quanto non siano in “contrasto” con le competenze proprie di un altro organo. E quest'altro organo non può che essere innanzitutto il Consiglio di Amministrazione al quale la legge n. 240 attribuisce, tra l'altro, come visto, le “funzioni di indirizzo strategico, di approvazione della programmazione finanziaria annuale e triennale e del personale, nonché di vigilanza sulla sostenibilità finanziaria delle attività”  (14).

Se si riportano le evidenziate considerazioni di carattere generale alla singola vicenda analizzata dal Tribunale di Catania occorre interrogarsi se effettivamente il comportamento del Direttore Generale non avesse integrato un grave inadempimento contrattuale. Ciò sia con riferimento alla disposta risoluzione anticipata dei contratti di manutenzione dei presidi antincendio e alla successiva stipulazione di nuovi contratti, ove il problema si pone anche su di un piano diverso, ovvero con riguardo al rapporto che deve intercorrere tra Direttore Generale e dirigenti, se gerarchico o di sovra ordinazione funzionale  (15), sia con riferimento alla disposta proroga di due contratti dirigenziali a tempo determinato. Se per il primo dei due comportamenti sopra indicati la questione concerne principalmente le modalità di affidamento di un incarico per un importo superiore a quello già deliberato dal CDA, con riguardo al secondo il tema è di più ampio respiro, coinvolgendo scelte strategiche dell'ateneo.

Se si focalizza l'attenzione su quest'ultimo si può rilevare come dalla legge n. 240 si traggono tre indicazioni: a) il Consiglio di Amministrazione ha una espressa competenza in materia di programmazione del fabbisogno di personale; b) i componenti del Consiglio sono scelti anche in ragione del possesso di una comprovata competenza in campo gestionale; c) il Direttore Generale agisce sulla base degli indirizzi formulati dal Consiglio di Amministrazione. A queste tre indicazioni se ne aggiunge una quarta, d): ai sensi dell'art. 16, comma 1, lett. a-bis) del D.Lgs. n. 165/2001 i dirigenti apicali “propongono le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono preposti anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale” (corsivo di chi scrive). Se si analizzano i quattro punti sopra enucleati emerge, dunque, che il Direttore Generale delle Università (al pari della dirigenza apicale delle altre amministrazioni) non ha una competenza decisionale in materia assunzionale, ma si deve limitare ad una mera proposta, con decisione finale rimessa al Consiglio di Amministrazione. Il che assume una speciale cogenza per le Università pubbliche anche in relazione alla distribuzione dei punti organico assegnati dal Ministero in base ai limiti alle spese di personale e all'indebitamento  (16), riferiti complessivamente sia alle assunzioni di personale docente, sia di personale tecnico amministrativo. Ed il Direttore Generale non ha alcuna specifica competenza relativamente al personale docente, a differenza del Consiglio di Amministrazione cui compete, tra l'altro, l'approvazione delle proposte di chiamate avanzate dai Dipartimenti.

Il discorso potrebbe porsi in apparenza in maniera diversa per le assunzioni a tempo determinato del personale tecnico-amministrativo; o per le proroghe di contratti di lavoro a termine, tra cui anche quelli dirigenziali, sul presupposto che non si tratta di assunzioni a tempo indeterminato. Senonché anche in questo caso, e con particolare riferimento alla proroga di contratti dirigenziali, è indiscutibile il ruolo strategico assunto da una tale decisione che non può che essere condivisa con il Consiglio di amministrazione, atteso l'indubbio riflesso sull'assunzione con contratti a tempo indeterminato, oltre il non contestabile rilievo “politico-gestionale” che una tale decisione comporta. Il che fa propendere, diversamente da quanto sostenuto dal Tribunale monocratico, per l'esigenza di acquisire un espresso e specifico assenso preventivo da parte del Consiglio di Amministrazione.

6. Il recesso per giusta causa dal contratto di lavoro quale effetto della revoca anticipata dell'incarico.

L'ultimo profilo che merita attenzione concerne la considerazione delle cause estintive del rapporto di lavoro del Direttore Generale. Come visto, la legge n. 240/2010 si limita ad individuare le modalità di conferimento dell'incarico e a prevedere che il rapporto di lavoro sia regolato con un contratto a tempo determinato. Nulla dispone in merito alla eventuale revoca anticipata dell'incarico e agli effetti che ciò comporta sul contratto di lavoro. La regolamentazione delle ragioni tali da comportare la revoca è, dunque, rimessa all'autonomia dei singoli atenei i quali hanno diversamente disciplinato la materia. Ampia è la divaricazione tra le previsioni rigorose, come quella dell'Ateneo di Catania, che richiedono la sussistenza di gravi irregolarità e/o la dimostrata inefficienza o inefficacia nello svolgimento dei compiti attribuiti, e quelle che si limitano a prevedere la necessaria motivazione della revoca. In ogni caso dall'anticipata revoca dell'incarico non può che conseguire anche l'immediata cessazione del contratto di lavoro a tempo determinato. Se con riguardo all'“investitura” si differenziano dal punto di vista logico-giuridico e temporale due momenti, il conferimento dell'incarico e la successiva sottoscrizione del contratto di lavoro, tale consequenzialità si estende anche alla fase di eventuale revoca anticipata del'incarico. Tale revoca, quale contrarius actus del conferimento, produce l'automatico e connesso effetto dell'anticipata cessazione del contratto di lavoro. Ed in questa logica deve essere considerata la previsione del contratto di lavoro sottoscritto con il Direttore Generale dell'università di Catania secondo cui la revoca dell'incarico costituisce giusta causa di recesso dal contratto medesimo. Sicché ciò che è rimesso all'accertamento giudiziale è la legittimità della revoca in applicazione delle diverse previsioni dello Statuto e non la sussistenza di una giusta causa di recesso dal contratto di lavoro, dato che la giusta causa è da ravvisare proprio nella revoca dell'incarico. In relazione a ciò l'affermazione contenuta nell'ordinanza del Giudice monocratico secondo cui occorre verificare “se nelle condotte rimproverate al direttore generale possano effettivamente rinvenirsi le gravi irregolarità costituenti la giusta causa di recesso” sovrappone due piani e due momenti che devono rimanere distinti. La circostanza che non ci si debba confrontare con la nozione codicistica di giusta causa, ma con le diverse previsioni dello Statuto comporta una precisa incidenza sul possibile sindacato del Giudice che può variare da una approfondita analisi circa il contestato inadempimento, anche in termini di gravità, ad un più limitato riscontro della non arbitrarietà della decisione assunta dall'amministrazione, ove lo Statuto chiede la sola motivazione della revoca. In ogni caso, esclusa la possibilità di decisioni giustificate sul solo venir meno della affinità soggettiva, è altresì indubbia l'esigenza di considerare il comportamento del Direttore Generale alla luce della peculiare posizione che riveste nell'organizzazione universitaria e del particolare rapporto di fiducia che lo lega agli altri organi, primo fra tutti il Rettore  (17).